Ulkoasiainministeri Paavo Väyrynen Tampereen Paasikivi-seurassa 14.8.1991
ETYK:in uudet turvallisuushaasteet
ETYK-prosessi käynnistyi alun perin nimenomaan Euroopan turvallisuuskonferenssin koollekutsumiseksi. Valmistelujen kuluessa hahmottui laaja-alainen käsitys Euroopan turvallisuudesta ja konferenssin nimeenkin lisättiin sana "yhteistyö".
Ensi vaiheessa ETYK:in turvallisuuspoliittinen merkitys oli siinä, että Helsingin päätösasiakirjassa vakiinnutettiin sodan jälkeen syntynyt Euroopan turvallisuuspoliittinen asetelma. ETYK tavallaan korvasi toisen maailmansodan jälkeen solmimatta jääneen Euroopan rauhansopimuksen. Tässä mielessä ETYK:istä tuli status quon ylläpitäjä. Samaa tehtävää ovat täyttäneet myös neuvottelut ja sopimukset luottamusta ja turvallisuutta lisäävistä toimista.
ETYK:in päätösasiakirjaan kuitenkin sisältyivät myös vallankumouksellisen muutoksen siemenet. Päätösasiakirjassa sovittiin joukko yhteistyön periaatteita ja tavoitteita, joiden pohjalta ryhdyttiin luomaan yhteyksiä ja rakentamaan yhteistyötä yli poliittisten, ideologisten ja sotilaallisten rajojen. Sovitut periaatteet ja tavoitteet merkitsivät myös sitä, että tämän kansainvälisen yhteistyön legitimiteetti ulottui asioihin, joita oli aikaisemmin pidetty vain valtioiden sisäisinä kysymyksinä. Ennen muuta ihmisoikeuksien alalla käynnistyi kehitys, joka rohkaisi itäisen Euroopan kansoja radikaaliin uudistustyöhön omassa maassaan.
Vaikka ETY-prosessilla on ollut merkittävä sija itäisen Euroopan vallankumouksellisten muutosten käynnistäjänä, ei sen merkitystä pidä tässä suhteessa myöskään yliarvioida. Euroopan murroksen käynnistyminen johtui ensi sijassa siitä, että itä joutui - mm. suhteettoman raskaan varustautumisen vuoksi - alakynteen teknis-taloudellisessa kilpailussa ja sen taloudellinen pohja petti. ETYK oli luonut omalta osaltaan puitteita, joissa maanosamme syvälliset muutokset saattoivat tapahtua järjestyneellä ja rauhanomaisella tavalla.
Turvallisuusmielessä ETYK-prosessilla on siis ollut tähän mennessä kaksi tehtävää. Ensin se paransi maanosamme turvallisuutta vakiinnuttamalla sodan seurauksena syntyneen turvallisuuspoliittisen asetelman. Seuraavassa vaiheessa se loi vakautta tilanteessa, jossa tämä asetelma koki syvällisen muutoksen. Tämä ETYK:in perinteinen turvallisuuspoliittinen rooli on jopa vahvistumassa nyt, kun sen puitteissa ollaan käynnistämässä uusia, sekä LTL-toimia että aseidenriisuntaa käsitteleviä neuvotteluja. Samanaikaisesti ETYK on kohtaamassa kolmannen turvallisuuspoliittisen haasteensa: maanosaamme olisi luotava uutta, kestävää turvallisuuspoliittista vakautta. Yhtäältä on kysymys uuden turvallisuusarkkitehtuurin rakentamisesta, toisaalta kriisien ehkäisyn ja hallinnan mekanismien kehittämisestä.
Vanha arkkitehtuuri rakentui maanosamme sotilaalliselle kahtiajaolle. Muutamaa puolueetonta ja sitoutumatonta maata lukuunottamatta kaikki maanosamme valtiot kuuluivat kahteen toisilleen vastakkaiseen sotilasliittoon.
Nyt Varsovan liitto on hajonnut. Sen entiset jäsenmaat etsivät itselleen uutta identiteettiä ja kansainvälistä asemaa.
NATO on päätetty säilyttää, mutta sen luonne on muuttumassa. Uutta väriä lännen puolustusliittoon tuo EY:n pyrkimys luoda itselleen omaa turvallisuusidentiteettiä. Alkuvaiheessa sitä haetaan ehkä Länsi-Euroopan unionin (WEU) kautta, mutta ajan oloon pyrkimyksenä on EY:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan luominen. Tästä EY:n piirissä on kuitenkin erilaisia käsityksiä.
Molemmat edellä mainitut prosessit vaikuttavat oleellisella tavalla Euroopan turvallisuuspoliittiseen arkkitehtuuriin. Lisäksi ne liittyvät toisiinsa.
EY:n turvallisuusidentiteetin vahvistuminen ei ilmeisesti ainakaan pitkään aikaan vaikuta sen ja Yhdysvaltain suhteeseen; EY:n omaa turvallisuusroolia kehitetään yhteisymmärryksessä valtameren takaisten liittolaisten kanssa. Euroopan sisäisiin asetelmiin näyttää EY:n yhteisen turvallisuus- ja puolustus-politiikan muotoutuminen sen sijaan vaikuttavan: samaan aikaan kun EY:n sisäistä integraatiota kehitetään kohti yhä tiiviimpää poliittista ja talousunionia, on vireillä myös yhteisön laajentuminen.
EY:n ulkopuolella on nyt joukko hyvin erilaisia eurooppalaisia maita. Euroopan turvallisuusarkkitehtuuria ajatellen merkittävimmät ei-jäsenmaat ovat yhtäältä EFTA-maat ja toisaalta Varsovan liiton entiset jäsenmaat. Niiden suhde EY:öön on hyvin erilainen.
Useimmat EFTA-maat olisivat taloudellisesti kypsiä liittymään EY:öön. Niiden joukossa on kuitenkin neljä puolueetonta maata, joille EY:n ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittisen ulottuvuuden kehitys aiheuttaa ongelmia.
Entiset Varsovan liiton jäsenmaat, "uudet demokratiat" haluaisivat mahdollisimman nopeasti EY:n jäseniksi nimenomaan poliittisista syistä. Niiden oleellinen jäsenyysperuste on huoli omasta turvallisuudesta, jota ne katsovat voivansa edistää jäsenyydellään EY:ssä. Niille EY:n turvallisuuspoliittisen roolin vahvistuminen ei olisi ongelma, pikemminkin päinvastoin. Uusien demokratioiden nopea suora jäsenyys EY:ssä olisi taloudellinen ja yhteiskunnallinen ongelma sekä niille että EY:lle. Tästä syystä se ei voine vielä pitkään aikaan toteutua.
Nämä uuden arkkitehtuurin rakennusosat herättävät kysymyksiä, jotka liittyvät uusien rakenteiden kokonaisuuteen:
1. Voiko uusi arkkitehtuuri olla sellainen, että siinä on sijaa myös puolueettomuudelle? Voivatko jotkut maat - niin halutessaan - olla täysipainoisesti mukana eurooppalaisessa taloudellisessa ja muussa "siviilialojen" yhteistyössä, mutta säilyttää samalla kansallisen riippumattomuutensa ja turvallisuuspoliittisen puolueettomuutensa?
2. Voidaanko Euroopan turvallisuusjärjestelmää kehittää edelleen siten, että se takaa kaikkien maiden turvallisuuden siitä riippumatta, ovatko ne NATO:n tai EY:n jäseniä vai eivät? Voitaisiinko tällä tavoin huolehtia ensi sijassa turvallisuussyistä EY:n jäseneksi haluavien maiden turvallisuustarpeista ainakin sinä väliaikana, jolloin ne eivät voi vielä saada tätä tahtoaan toteutetuksi?
Edellä käsittelemäni kysymykset eivät ole luonteeltaan sellaisia, että niitä olisi tähän mennessä käsitelty ETYK:in piirissä. Liittoutumat pitävät kiinni oikeudestaan päättää itse omasta kehityksestään, EY samoin. Kullakin valtiolla on jo ETYK:in periaatteidenkin mukaan oikeus päättää omasta
turvallisuuspolitiikastaan ja myös suhteestaan liittokuntiin.
Kuitenkin Euroopan turvallisuusarkkitehtuurista tulisi voida keskustella siten, että kaikki asianosaiset, siis kaikki ETYK-maat, ovat mukana. Kestävä uusi Euroopan turvallisuusarkkitehtuuri voidaan luoda vain siten, että kaikki osapuolet ovat mukana keskusteluissa ja että se rakennetaan tietoisin
poliittisin päätöksin ottaen huomioon myös pitemmän aikavälin näkymät. Tämä haaste ETYK:illä on nähdäkseni väistämättä edessään.
Toiseen uuteen turvallisuuspoliittiseen haasteeseensa ETYK on jo alkanut vastata. ETYK:in piiriin on kehitetty instituutioita, jotka luovat valmiuksia ehkäistä konfliktien puhkeamista ja hoitaa syntyviä kriisitilanteita. Pariisin huippukokouksessa päätettiin perustaa ulkoministerineuvosto, virkamieskomitea ja konfliktienestokeskus. Lisäksi siellä sovittiin hätäkokousmekanismin luomisesta. Ensimmäinen ETYK:in ulkoministerineuvoston
kokous teki päätöksen siitä, kuinka hätäkokousmekanismia käytännössä käytetään.
Jugoslavian kriisin yhteydessä ETYK:in kriisinhallintajärjestelmää on testattu käytännössä. Sekä konfliktienestokeskus että virkamieskomitean hätäkokousjärjestelmä ovat toimineet suunnitellulla tavalla.
Ongelmia on aiheuttanut se, ettei ETYK:in piirissä oltu kehitetty periaatteita ja muotoja operatiiviselle toiminnalle. Tässä tilanteessa aloite ja käytännön toiminta olivat EY:n käsissä. Virkamieskomitean viime viikkoisessa kokouksessa pallo siirtyi jälleen ETYK:lle. Prahassa päätettiin EY:n puitteissa jo käynnistyneen tarkkailijaoperaation laajentamisesta ja täydentämisestä siten, että mukana on myös neljä EY:öön kuulumatonta ETYK-maata. Tämän päätöksen toteutuminen riippuu nyt Jugoslaviasta. Suomikin on ilmaissut valmiutensa olla mukana, mutta meille ei pyyntöä ole ainakaan tässä vaiheessa esitetty. Lisäksi Prahan kokouksessa täsmennettiin tarjousta "hyvien palvelujen" antamisesta Jugoslavian kriisiä käsittelevien neuvottelujen tukemiseksi.
Jugoslavian kriisistä saadut kokemukset ovat jo käynnistäneet keskustelun siitä, kuinka ETYK:in kriisinhallintajärjestelmää olisi kehitettävä. Muun muassa Saksan, Belgian ja Itävallan ulkoministerit ovat esittäneet, että ETYK:lla tulisi olla omat rauhanturvajoukot, sinibaretit. Jo aikaisemmin eräät maat, muiden muassa Neuvostoliitto ja Saksa, ovat esittäneet jonkinlaisen Euroopan turvallisuusneuvoston muodostamista. On ilmeistä, että tätä keskustelua jatketaan tulevissa ETY-kokouksissa, myös Helsingin seurantakokouksessa.
Kuten tähänkin saakka, ETYK:in kriisinhallintajärjestelmää on syytä kehittää asteittain ja käytännönläheisesti. Vaikka Euroopan oma turvallisuusneuvosto saattaa joskus tulevaisuudessa syntyä, on toistaiseksi viisainta kehittää virkamieskomitean ja konfliktienestokeskuksen työtä. Päätös eurooppalaisten rauhanturvajoukkojen muodostamisesta on syytä tehdä vasta sitten jos tai kun siihen on tarve ja perusteet.
Valmiuksia tarkkailijoiden ja rauhanturvajoukkojen käyttämiseen on sen sijaan syytä kehittää jo ennakolta - tämän Jugoslavian kriisistä saadut kokemukset ovat jo osoittaneet. Miksi sitten tarvitaan valmiutta Euroopan omaan rauhanturvatoimintaan, kun on jo olemassa YK ja sen rauhanturvajärjestelmä? Yksi painava syy on löydettävissä YK:n peruskirjasta, joka asettaa etusijalle alueelliset toimenpiteet kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Toinen perustelu on käytännöllinen: miksi kytkeä ETYK:in ulkopuolisia maita eurooppalaisiin konflikteihin, joiden hoitamiseen ETYK-mailla itsellään on parhaimmat edellytykset. Ja kolmas perustelu on tullut esiin YK:n pääsihteerin lausunnoissa Jugoslavian
tilanteesta: hän on katsonut, ettei YK:n tule puuttua Jugoslavian kriisin, koska on kysymys maan sisäisistä asioista. Tämä kannanotto heijastelee tiettyä eroa YK:n ja ETYK:in välillä. ETYK:issä on kehitetty yhteistyötä, jonka piiriin valtioiden sisäistenkin asioiden on katsottu kuuluvan. Ja
Euroopassa uhka kansainväliselle rauhalle ja turvallisuudelle tulee nimenomaan eräiden valtioiden sisäisistä ristiriidoista, joilla ristiriidoilla on myös kansainvälisiä ulottuvuuksia.
On myös kysyttävä, tarvitaanko ETYK:in rauhanturvatoimintaa tilanteessa, jossa EY kehittää omia rauhanturvavalmiuksiaan ja sen piirissä keskustellaan jopa omien interventiojoukkojen luomisesta. Vastaus voi olla vain "kyllä". Kehitys EY:n piirissä suorastaan korostaa tarvetta siihen, että ETYK:issä kehitetään omia valmiuksia rauhanturvatoimintaan. Kriisitilanteiden hallitsemisessa tarvitaan vaihtoehtoja ja niiden joukossa nimenomaan yleiseurooppalainen ETYK-vaihtoehto, jossa kaikki ETYK-maat voisivat olla tasavertaisesti mukana.
Kun ETYK:ssa ryhdytään keskustelemaan turvamekanismien kehittämisestä, noussevat ensimmäisinä esille ehdotukset tarkkailijaoperaatioiden käynnistämiseen tarvittavien pysyvien valmiuksien luomisesta. Tälle keskustelulle Jugoslaviasta saatavat kokemukset antavat hyvän pohjan. Mutta käsiteltäviksi tulevat varmasti myös jo tehdyt ehdotukset rauhanturvajoukkojen lähettämistä koskevien valmiuksien kehittämisestä.
Jo tässä vaiheessa on syytä pohtia niitä periaatteita, joita ETYK:in rauhanturvatoiminnassa tulisi ilmeisesti noudattaa. Päätös rauhanturvaoperaation käynnistämisestä tulisi tehdä aina yksimielisesti. Kaikkien kriisin osapuolten tulisi hyväksyä operaation käynnistäminen ja tukea sitä. Kysymykseen voisivat tulla aseistamattomat siviili- tai sotilastarkkailijat tahi varsinaiset rauhanturvajoukot. Viimeksimainitutkaan kuitenkaan eivät olisi tarkoitetut osallistumaan taisteluihin, vaan valvomaan saavutettua sopimusta ja aselevon noudattamista. Rauhanturvajoukoilla voisi olla vain kevyt, itsepuolustukseen tarkoitettu aseistus. Tarkkailijoita tai rauhanturvajoukkoja voisi tulla maista, jotka sekä kriisin osapuolet että kaikki ETYK-maat yhdessä hyväksyvät. Rahoituksesta kaikkien ETYK- maiden tulisi yhdessä vastata.
Suomessakin on syytä varautua keskusteluun ETYK:in kriisinhallintajärjestelmän kehittämisestä. Joudumme ilmeisesti ottamaan kantaa sekä siihen, kuinka järjestelmää kehitetään, että siihen, millä ehdoilla Suomi voisi siihen osallistua.
Arvoisat kuulijat.
Olen rajannut tämän esitykseni nimenomaan ETYK:in turvallisuuspoliittisiin haasteisiin. Lopuksi on siksi syytä painottaa, että Suomen ETYK-ajattelu on korostetun laaja- alaista. Kaikki yhteyksien luominen ja yhteistyön kehittäminen on työtä, joka lujittaa rauhaa ja lisää turvallisuutta. Tässäkin on syytä muistuttaa siitä, että maanosamme kehitys voi olla vakaata ja rauhallista vain, jos kykenemme kuromaan umpeen täällä olevia taloudellisia ja sosiaalisia eroja.
Toisaalta on niin, että kehittyäkseen Eurooppa tarvitsee nyt ennen muuta rauhallisia oloja ja vakaan turvallisuustilanteen. Ilman näitä edellytyksiä Eurooppa ei voi hyvin menestyä kiristyvässä maailmanlaajuisessa taloudellisessa kilpailussa, kilpailussa, joka vaikuttaa yhä enemmän myös maailmanpolitiikan asetelmiin ja tapahtumiin.